Nathalie Beghin*

Publicado por Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe aquí.

La tercera sesión de negociaciones de la Convención Marco de Cooperación Tributaria Internacional, celebrada en Nairobi del 10 al 19 de noviembre de 2025, marcó un punto de inflexión. Por primera vez, los temas tributarios, que históricamente se habían mantenido encapsulados en espacios técnicos cerrados, fueron discutidos en un escenario verdaderamente multilateral y con posiciones del Sur Global mucho más articuladas, visibles y políticamente afirmadas. 

Nairobi dejó en evidencia que el régimen fiscal internacional ya no puede sostenerse sobre sus cimientos actuales. Las tensiones que se desplegaron, y las posibilidades que se abrieron, revelan que estamos frente a una disputa profunda sobre cómo financiar el desarrollo.

Contexto y mandato de la Convención

En 2025, la Asamblea General de la ONU aprobó la creación de un Comité Intergubernamental de Negociación (INC) con el mandato de redactar una Convención Marco de Cooperación Tributaria Internacional, acompañada de dos protocolos tempranos. Este proceso, largamente demandado por países en desarrollo y por organizaciones de la sociedad civil, aspira a construir una arquitectura fiscal internacional inclusiva, moderna y justa, capaz de enfrentar la digitalización de la economía, el poder creciente de las empresas multinacionales, los flujos transfronterizos y la evasión y elusión fiscal.

Tras dos primeras rondas en Nueva York en agosto, Nairobi reunió a Estados miembros, organizaciones internacionales, sociedad civil, academia y sector privado, organizados en tres workstreams paralelos: la redacción del texto central de la Convención (Workstream I); el protocolo temprano sobre tributación de servicios transfronterizos en una economía digitalizada (Workstream II); y el protocolo relativo a la prevención y resolución de disputas tributarias (Workstream III).

En esta sesión, los debates dejaron de ser meramente técnicos y se convirtieron en discusiones políticas sobre redistribución de poder fiscal.

Temas centrales y debates clave

Durante la sesión, surgieron una serie de ejes de debate particularmente relevantes:

• Asignación “equitativa” del derecho a gravar (taxing rights)

Quizás el debate más fundamental. El borrador del artículo 4 presentado en Nairobi prevé que cualquier jurisdicción donde un contribuyente realice actividades económicas — tanto donde se crea valor, como donde se localiza el mercado o donde se generan ingresos — debe tener derecho a gravar dichas rentas. Este enfoque busca contrarrestar lo que muchos gobiernos del Sur han denunciado como un orden fiscal global sesgado, que privilegia jurisdicciones con tratados favorables, regímenes de baja imposición o “paraísos fiscales”.

• Tributación de personas de alto patrimonio (HNWIs)

El artículo 5 — dedicado a los “High-Net-Worth Individuals” — despertó intensos debates. Se propusieron medidas para ampliar los esquemas de intercambio de información sobre activos, ingresos y operaciones, con el fin de prevenir evasión y elusión fiscal. 

• Asistencia administrativa mutua, flujos ilícitos y “prácticas fiscales nocivas”

El borrador de la Convención incluye un artículo 6 sobre “asistencia administrativa mutua”, que busca asegurar que los Estados cooperan en intercambio de información, transparencia, reportes por país (country-by-country), mecanismos para evitar abusos de incentivos fiscales puramente formales (sin sustancia real), y para combatir la elusión, evasión y los flujos financieros ilícitos. El debate en Nairobi evidenció tensiones: algunos países defienden una definición amplia de “prácticas fiscales nocivas”, reclamando sanciones más ambiciosas; otros advierten sobre duplicidades con iniciativas existentes (por ejemplo, la OCDE) y piden criterios claros para no obstaculizar la cooperación legítima.

• Solución de disputas tributarias transfronterizas

Otro tema clave — a cargo del Workstream III — es cómo resolver conflictos entre jurisdicciones cuando múltiples Estados reclamen el derecho a gravar los mismos ingresos, o cuando existan controversias sobre interpretación de normas. Se discutió la posibilidad de instrumentos vinculantes, procedimientos de arbitraje, acuerdos previos de precio (advance pricing agreements), y mecanismos multilaterales para asegurar más equidad. Este es un punto sensible, porque muchos países del Sur carecen actualmente de capacidad o experiencia en arbitrajes internacionales o en defensa jurídica internacional — por lo que demandan un sistema que no les imponga desventajas estructurales, como es el caso actualmente.

• Principios de sostenibilidad y desarrollo

Durante la sesión también se abordaron — aunque de forma preliminar — los vínculos entre tributación internacional, justicia tributaria y desarrollo sostenible. El enfoque busca reforzar la recaudación nacional como herramienta clave para financiar la realización progresiva de los derechos humanos, infraestructura, políticas de cuidados y de reparación, y cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). 

Varios países y organizaciones de la sociedad civil subrayaron que esta Convención puede cambiar las reglas del juego: pasar de una lógica de incentivos fiscales agresivos (con tasas bajas, regímenes preferenciales, etc.) a una de responsabilidad, equidad, transparencia y redistribución.

Tensiones, desafíos y puntos de fricción

A pesar del impulso político que ha generado este proceso, Nairobi también reveló tensiones profundas:

• Diferencias entre países desarrollados y en desarrollo, especialmente respecto a la movilidad del capital y la soberanía fiscal.
• Capacidades administrativas y técnicas desiguales, que podrían profundizarse si no se garantiza asistencia técnica adaptada.
• Intentos de reducir el mandato de la Convención, bajo el argumento de evitar duplicaciones con regímenes existentes.
• Fragmentación del debate debido a tres workstreams simultáneos, lo que perjudica a países con delegaciones pequeñas y dispersa discusiones clave antes de cerrar acuerdos en el texto principal.
• Estas tensiones no solo evidencian los desafíos técnicos, sino sobre todo las disputas políticas sobre la arquitectura del poder fiscal global.

Importancia global y oportunidad histórica

La importancia histórica de este proceso no puede subestimarse. La Convención no trata simplemente de “negociar reglas fiscales”, sino de repensar desde la base un sistema tributario global que permita financiar el desarrollo sostenible, proteger la soberanía fiscal de los países y reducir las desigualdades internacionales.

En un contexto de caída de la ayuda internacional, retrasos en el financiamiento del desarrollo y crecientes demandas sociales, climáticas y de infraestructura, ampliar la recaudación interna es crucial. La Convención podría dotar a los países del Sur de instrumentos para captar ingresos desplazados a paraísos fiscales y combatir prácticas erosivas que afectan su base tributaria.

Nairobi demostró que esta transformación es posible y que existe voluntad política —aunque desigual— para avanzar hacia un sistema fiscal global más justo, inclusivo y transparente.

La sesión en Nairobi no resolvió las tensiones, pero sí las explicitó y ordenó el terreno para las negociaciones de 2026 y 2027. Las discusiones futuras deberán decidir si tendremos una Convención robusta, con un texto central fuerte y operacionalizado mediante una Conferencia de las Partes, o un instrumento fragmentado que reproduzca los límites del sistema actual.

El punto de inflexión está dado: desde Nairobi, ya nadie puede sostener que el régimen fiscal internacional funciona. Lo que se decida a partir de 2026 será determinante para cerrar —o ampliar— las brechas económicas globales, garantizar que las empresas y las personas de altos ingresos paguen lo que corresponda y asegurar que los países cuenten con recursos para financiar derechos humanos, bienestar social, transición climática y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Y por eso seguiremos incidiendo: porque lo que está en juego no es solo un tratado, sino la posibilidad de construir un orden fiscal global que, finalmente, refleje principios de equidad, transparencia y justicia.

(*) Nathalie Beghin es miembro del Consejo de Coordinación de la Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe y miembro del consejo directivo de INESC.