La publicación original aquí por Latindadd y RJFALC
Preguntas y respuestas sobre las negociaciones de los Términos de Referencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional
Introducción
Entre el 29 de julio y el 16 de agosto de 2024 ocurrió en Nueva York, en la sede de la Organización de Naciones Unidas, la ronda de negociaciones del establecimiento de los Términos de Referencia de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre la Cooperación Tributaria Internacional. La Red de Justicia Fiscal de América Latina y EL Caribe y la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social – Latindadd fueron activos partícipes de las dos rondas de negociaciones, como integrantes de la delegación de la Alianza Global por la Justicia Fiscal (GATJ).
En las próximas líneas vamos a presentar las principales informaciones sobre este proceso, así como los próximos pasos, y compartimos algunas reflexiones sobre el significado de esta negociación.
¿Qué es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional?
Ante un sistema fiscal con varias décadas de antigüedad, obsoleto ante el avance de la tecnología y la deslocalización de las actividades comerciales que esta permite, que imposibilita a muchos gobiernos del mundo cobrar impuestos a las empresas que operan en sus territorios, se empezó hace más de diez años a pensar en la forma de actualizar las reglas de juego. En el proceso de discusión entre los organismos multilaterales y la sociedad civil organizada que trabajan sobre este tema se dieron diversas discusiones hasta que una idea cobró fuerza.
Se empezó a hablar de la creación de un “cuerpo de tributación” (o un tax body), un espacio internacional donde se discuta las reglas de tributación a nivel mundial para atender a un nuevo actor, las transnacionales y el abuso tributario que cometen al usar las guaridas fiscales para evadir el pago de impuestos, la enorme cantidad de flujos financieros ilícitos que año tras año desangran a nuestros países. Y este espacio también requería una característica más, que sea equitativo, que todos los países que la integren tengan igualdad de voz y voto.
La lucha por este objetivo, tras múltiples batallas y algunas derrotas, resultó finalmente en una victoria cuando el 23 de noviembre de 2023 se votó, ante la propuesta de los países que integran el Grupo Africano, y aprobó para iniciar la negociación de una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional. Luego de esto, hemos llegado hasta la reciente aprobación de los TdR.
El 16 de agosto de 2024 se aprobaron en el ámbito de un Comité Ad Hoc específico, los Términos de Referencia (TdR) para la Convención Marco de Naciones Unidas sobre la Cooperación Tributaria Internacional. Estos TdRs son la referencia para negociar la Convención. Definen los principios, objetivos, compromisos, plazos y necesidades de recursos.
El próximo paso es la sanción por parte de la Asamblea General de la ONU de los términos de referencia que, esperamos ocurra en 2024. Luego, se instalará un nuevo Comité integrado por los países miembros de la ONU para las negociaciones de la Convención y de sus protocolos —que son como el reglamento de compromisos que están en la Convención. Se espera que todo el proceso se extienda hasta el 2027.
¿Por qué es importante la cooperación internacional en materia fiscal?
Cada año, los países pierden enormes cantidades de recursos públicos debido a la evasión y la elusión fiscales perpetradas por empresas transnacionales y personas muy ricas. Por ejemplo, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los gobiernos de la región dejan de recaudar anualmente cerca del 6,3 % del PIB como consecuencia de los abusos fiscales. Esta cifra equivale al presupuesto destinado a salud en forma anual de la región.
Pero, desafortunadamente, la sangría de recursos no para ahí. Los países otorgan también incentivos fiscales para los cuáles no existen evidencias de su efectividad. La CEPAL calcula que los privilegios fiscales en la región corresponden a cerca del 4 % del PIB de los países. Este porcentaje es el mismo que la región invierte en educación pública.
Así, se aprecia que cómo desaparece el 10 % del PIB regional solo por estas dos categorías. Con estos recursos sería posible garantizar la realización de los derechos humanos y enfrentar los enormes desafíos de la actualidad como el hambre, la pobreza y el cambio climático.
Para contener esta pérdida de recursos presupuestarios es necesario que los países cooperen entre sí, porque el abuso fiscal no tiene fronteras. Por eso, los gobiernos necesitan actuar colectivamente para:
—acabar con los paraísos fiscales;
—combatir los flujos financieros ilícitos;
—impedir la concesión de incentivos fiscales inefectivos que provocan la carrera a la baja entre países; (competencia fiscal)
—hacer que las multinacionales tributen en los países generan sus ganancias;
—intercambio automático de información tributaria entre países; y
—establecer normas que permitan procesos fiscales más justos e inclusivos, entre otras cuestiones.
¿Por qué es importante esta Convención?
Hasta ahora, los debates sobre tributación internacional han tenido lugar en la OCDE con el apoyo del G20. Sin embargo, los acuerdos allí alcanzados poco o nada responden a las demandas y necesidades de los países del Sur Global Por eso hubo un movimiento liderado por la Unión Africana, respaldada por el G77, para trasladar las negociaciones de la OCDE hacia las Naciones Unidas. Este movimiento tuvo éxito y, a finales de 2023, la ONU aprobó una resolución que puso en marcha el proceso de creación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional, que actualmente se está negociando en la ONU.
Hay varias razones para acordar un Convenio Marco de Cooperación Fiscal Internacional, pero se destacan cuatro:
1) Movilizar recursos tributarios públicos adicionales, nuevos, accesibles y libres de endeudamiento externo que puedan destinarse a la realización de los derechos humanos y al combate a los impactos del cambio climático.
De acuerdo con estimaciones de especialistas[1], fijar impuestos sobre personas con grandes fortunas permitiría recaudar de U$ 250 mil millones a U$ 2,1 trillones. Estos valores equivalen a varias veces más que lo que los países del Norte se han comprometido a movilizar para apoyar a los países del Sur en la lucha contra el cambio climático, de U$ 100 mil millones por año. Es incluso muchas veces superior a lo que el PNUMA ha calculado que se necesita para ejecutar las prioridades nacionales de adaptación, de U$ 387 mil millones anuales[2].
En relación a los incentivos fiscales, de acuerdo con IISD[3], las subvenciones a los combustibles fósiles ascienden a cerca de U$ 1 billón en todo el mundo y una gran parte de ellas está constituida por incentivos fiscales. La supresión progresiva de estas subvenciones, además de contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, permitiría financiar la transición energética.
2) Promover una mayor equidad en la medida en que las empresas y las personas muy ricas que no pagan impuestos o pagan muy pocos empezarían a contribuir.
3) Promover un debate global más inclusivo y justo. La Convención Tributaria en Naciones Unidas también es importante porque en este espacio todos los países tienen voz y hay reglas para la participación de la sociedad civil. Está lejos de ser lo ideal, ya que conocemos las desiguales relaciones de poder que existen allí, pero sin duda es más inclusivo que la OCDE, donde los países del Sur Global no tienen derecho a voto y es vedada la participación de la sociedad civil, donde las sesiones no son públicas y los documentos sólo están disponibles en inglés.
4) Influir en las agendas fiscales nacionales. De hecho, este debate mundial sobre la cooperación tributaria tiene repercusiones en la agenda de los países. Por ejemplo, el tema de la tributación de los grandes patrimonios, que Brasil defiende en el G20, permite actuar a nivel local en defensa de un sistema tributario más progresivo, nos permite aún luchar por la justicia fiscal, ya que gran parte de nuestras desigualdades, incluidas las de género y raza, son producidas por nuestro sistema tributario extremadamente regresivo.
¿Cuáles fueron los principales resultados de la negociación de los términos de referencia de la Convención?
Tres semanas de intensos debates, negociaciones a puertas abiertas y a puertas cerradas. Voces de “partes interesadas” como la sociedad civil, la academia, el sector privado y por momentos la dilación del proceso por pequeños grandes desacuerdos sobre lo que se “podría” o “debería” trabajar en relación al alcance del texto en negociación.
En estos foros internacionales la letra pesa y pesa mucho. Lo que está escrito es lo que importa, porque si no está escrito no existe. Así, destacamos los principales resultados de esta segunda ronda de negociaciones (la primera se dio a inicios de 2024).
Aspectos positivos
Siempre se ha valorado la articulación y el amalgamiento de la Unión Africana. Los 55 Estados que la integran tienen un pasado colonial común y fuertes lazos de solidaridad. Fueron ellos los que empujaron, construyeron y plasmaron las cinco palabras que hoy repetimos con naturalidad: “Convención Fiscal en Naciones Unidas”. Su trabajo sirvió de inspiración para que cientos de organizaciones sociales en todo el mundo, entre ellas, Latindadd, la Red de Justicia Fiscal de América Latina y El Caribe y la Global Alliance For Tax Justice apoyaran plenamente sus propuestas para cimentar el camino a esta realidad que nos devuelve el trabajo serio de países coordinados.
De esta realidad también parecen haberse contagiado los países de América Latina y El Caribe. Si bien no hubo una orientación explicita de votar como bloque, la luz de los hechos nos muestra que al menos votaron coordinados por la aprobación de los TdR. Salvos los casos de Argentina (se abstuvo) , República Dominicana (ausente) Venezuela por un tema de membresía, el resto de la región envió dos mensajes con su voto positivo. El primero, asociado a la necesidad de un cambio en las esferas en donde se construyen y negocian las reglas del juego en materia tributaria: la OCDE no representa a los países del Sur Global. El segundo, un mensaje vinculado con la necesidad de reformas concretas que ayuden a los países en desarrollo a construir su propio destino con recursos públicos genuinos y fuera de la trampa del endeudamiento, de la evasión tributaria, de la fuga de divisas a paraísos fiscales. Los países de la región que forman parte de la OCDE (Colombia, México, Chile y Costa Rica) fueron claves para construir estos mensajes.
También vale la pena mencionar la inclusión de conceptos como “justicia, equidad y eficacia”; la incorporación de la mirada de Derechos Humanos, concepto bastante resistido por muchos países que arrojaron la piedra, pero escondieron la mano. El abordaje del tema relacionado con la asignación injusta de derechos tributarios que afecta desproporcionadamente a los países en desarrollo también estuvo presente, aunque es un tema central que la OCDE ni siquiera menciona. La inclusión de un concepto clave como el de “desarrollo sostenible”, para indicar la demanda permanente de recursos de los países del sur global para que se cumpla ese objetivo y por supuesto la totalidad de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030. Se incorporó la mención a una reforma del sistema internacional del impuesto de sociedades, la necesidad de gravar los servicios transfronterizos en una economía digitalizada y globalizada y finalmente a gravar a los sujetos de altos patrimonios, quienes no pagan impuestos en ningún lado gracias a mecanismos de planificación fiscal agresivos.
Al mismo tiempo quedó plasmado en el documento la explicita mención a la participación de todos los países en igualdad de condiciones en los debates y toma de decisiones. Reclamo esencial de los países del Sur Global debido a su exclusión de los espacios de debate dentro de la OCDE. Finalmente, la inclusión de la participación de las “partes interesadas” entre las que se destacan la Sociedad Civil, la academia y los sindicatos.
Aspectos negativos
Los Términos de Referencia no mencionan explícitamente conceptos claves como “progresividad” de los sistemas tributarios, tampoco se refieren a la igualdad de género ni a mejorar los servicios públicos. Estos temas siempre han sido una demanda permanente, al igual que la incorporación de la mirada y perspectiva de los Derechos Humanos, de la sociedad civil en su conjunto. Un punto negativo también fue la eliminación del socavamiento de los sistemas tributarios por estrategias vinculadas al “race to the bottom” o carrera a la baja. Tampoco se menciona la importancia de contar con registros de beneficiarios finales o un registro global de activos, como así tampoco se registra algo respecto de la fiscalidad efectiva de las industrias extractivas. No hay cualquier mención a la necesidad de revisar o evaluar los incentivos fiscales.
Por otro lado, los países miembros de la OCDE y Estados Unidos fueron implacables en su defensa diplomática, solapada, subterránea de aquellas corporaciones y ricos globales que bregan permanentemente por sostener sus privilegios a costa del estancamiento de cientos de países, sobre todo del sur global, que buscan denodadamente romper la cadenas del endeudamiento y la regresividad fiscal para posicionar como resultante de estos esfuerzos globales la idea de justicia fiscal que les permita un crecimiento con desarrollo para todos..
¿Cuáles son los próximos pasos?[4]
Los términos de referencia del Comité Ad Hoc se enviarán a la Asamblea General, que realizará una votación durante el 79º período de sesiones del organismo mundial que comienza en septiembre de 2024.
De aprobarse, la Asamblea encargaría la redacción de la convención y de los dos protocolos a un comité de negociación dirigido por los Estados miembros, que se reuniría anualmente durante los tres años siguientes. El comité de negociación presentaría entonces un texto final a la Asamblea General para su consideración en el primer trimestre del 82º período de sesiones, de conformidad con los términos de referencia.
Esto significaría que los 193 Estados miembros de la ONU podrían votar sobre un tratado fiscal global de la ONU finalizado en 2027. El tratado de la ONU tendría que ser adoptado por la Asamblea General, después de lo cual quedaría abierto a la firma y ratificación de todos los Estados miembros.
Texto elaborado por:
Nathalie Beghin, presidenta de Latindadd
Adrian Falco, coordinador del area de Justicia Fiscal de Latindadd y Secretario de la RJFLAC*
Luis Moreno, director de Fiscalidad Internacional de Latindadd y presidente del Comité de Coordinación de la GATJ
*La Red de Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe (RJFALC) es la red regional de GATJ en ALC.