Reflexiones del Dr. Dereje Alemayehu sobre la tercera sesión de negociaciones para las nuevas reglas fiscales globales.

Panorama general de la sesión de Nairobi

Las negociaciones para una Convención Marco de la ONU sobre Cooperación Fiscal Internacional (Convención Fiscal de la ONU), celebradas en Nairobi del 10 al 19 de noviembre, marcaron otro paso en la implementación de los Términos de Referencia (TdR) de 2024. Durante esta tercera sesión del Comité Intergubernamental de Negociación (INC), las y los delegados participaron en discusiones informales sobre un borrador de la Convención y una nota conceptual para el Protocolo II sobre prevención y resolución de disputas.

Si bien el borrador de la Convención retoma los principios y objetivos acordados en los TdR, sigue siendo provisional y, en varias áreas, no alcanza la ambición ni el mandato de los TdR. El debate que generó no aportó claridad sobre la estructura, el alcance o la capacidad para reformar el sistema fiscal global. El Artículo 4 sobre derechos de imposición, por ejemplo, consistía en una sola frase, demasiado breve para tratarse de una Convención Marco. Aunque no estaba previsto que durante esta sesión se tomaran decisiones, las discusiones revelaron ambigüedades e incertidumbres en torno a los temas centrales de la Convención. La forma en que estos temas se abordan en la redacción de un texto consolidado determinará la trayectoria del proceso de la Convención en las negociaciones posteriores.

El Protocolo I (sobre la tributación de ingresos derivados de la prestación de servicios transfronterizos en una economía cada vez más digitalizada y globalizada) no tuvo avances significativos; las y los delegados recibieron una breve actualización oral que indicaba un progreso limitado. Se anunció que se espera un documento sobre términos económicos clave antes de la sesión de febrero de 2026, y que se prevén análisis adicionales antes de agosto de 2026.

Esta revisión aborda cuatro áreas temáticas clave que surgen al evaluar la sesión de Nairobi: la asignación justa de derechos de imposición, la relación de la Convención con las normas, regulaciones e instituciones creadas por la OCDE, su alineación con el desarrollo sostenible y otros compromisos de la ONU, y el trabajo sobre el Protocolo II.

Una asignación justa de los derechos de imposición: el corazón de la Convención

Para que la Convención se convierta en un instrumento legal verdaderamente transformador y vinculante -y no en otro texto aspiracional- debe proporcionar una claridad inequívoca sobre la asignación justa de derechos de imposición. Este es el corazón de la injusticia fiscal global. Durante décadas, las reglas fiscales internacionales han favorecido de manera abrumadora a las jurisdicciones de residencia, socavando sistemáticamente la capacidad de los países de origen -donde ocurre la actividad económica real- para gravar adecuadamente las ganancias y la riqueza generadas en sus economías.

Las discusiones en Nairobi, en particular alrededor del Artículo 4, expusieron la persistente incertidumbre y la vacilación política que continúan obstaculizando los esfuerzos para reforzar la base legal de los derechos tributarios de origen sobre las ganancias de las multinacionales. Solo un lenguaje preliminar claro, que afirme los derechos tributarios donde ocurre la actividad empresarial, puede constituir un quiebre decisivo con el obsoleto requisito de “presencia física”, un anacronismo arraigado en una economía colonial y pre-digital. Reconocer la presencia económica como base para la tributación no es un ajuste técnico; es una corrección estructural de un sistema que ha desviado durante mucho tiempo los derechos tributarios del Sur Global.

Avanzar en este principio es indispensable. Si la Convención realmente aspira a reformar un orden fiscal global con más de 100 años de antigüedad que sigue limitando la movilización de recursos internos en los países en desarrollo, entonces la asignación justa de derechos de imposición debe constituir su pilar fundamental. Todo lo demás que la Convención pueda entregar -cooperación, transparencia, resolución de disputas, creación de capacidades- depende en última instancia de acertar en este principio.

Relación de la Convención con las normas e instituciones creadas por la OCDE

Varios miembros de la OCDE reiteraron la necesidad de “evitar la duplicación”, lo que suele implicar que la Convención no debería revisar áreas ya cubiertas por estándares de esa organización. Este marco corre el riesgo de limitar la ambición de los países y de la Convención al tratar las normas de la OCDE como puntos de referencia fijos, pese a que muchas fueron desarrolladas con limitada participación, no reflejan las prioridades de la mayoría de los países y han demostrado ser ineficaces para resolver los mismos problemas que la Convención pretende abordar. En efecto, posiciona al problema como la solución. Este es el primer proceso verdaderamente universal para negociar reglas fiscales globales.

Un proceso impulsado desde la ONU ofrece una oportunidad largamente esperada para reevaluar elementos fundamentales de la arquitectura fiscal internacional -los motivos estructurales del desvío de beneficios, las reglas de nexo, las formas de la organización de las ganancias y las prácticas fiscales dañinas- dentro de un foro genuinamente universal y más representativo. Reexaminar estas áreas no es duplicación porque simplemente nunca se ha hecho en un foro inclusivo y abierto; es una subsanación necesaria. Al permitir que todos los países reformulen estándares establecidos durante décadas por unos pocos privilegiados, la Convención puede fortalecer la legitimidad global, mejorar la coherencia del sistema y producir normas alineadas con los objetivos de desarrollo sostenible y las realidades económicas contemporáneas.

La relación de la Convención con el desarrollo sostenible y otros compromisos de la ONU

Las discusiones sobre el borrador de la Convención revelaron una marcada renuencia -y en algunos casos evidente falta de preparación- para alinear explícitamente la Convención con el desarrollo sostenible, los compromisos de igualdad de género, la acción climática y los marcos de derechos humanos de la ONU. Enmarcar estos vínculos como fuera del “ámbito técnico” de los impuestos malinterpreta fundamentalmente la naturaleza de la cooperación fiscal internacional. Esto no es un ejercicio técnico aislado; es la base financiera para el desarrollo sostenible, los servicios públicos con perspectiva de género y la realización de las obligaciones de derechos humanos. Esto quedó aún más claro en las discusiones sobre financiamiento que tenían lugar en paralelo en las negociaciones climáticas de la COP30.

Integrar explícitamente estas conexiones cumpliría -y no ampliará- el mandato de la Convención: “establecer un sistema fiscal internacional para el desarrollo sostenible”. Más bien, garantizaría coherencia con los instrumentos existentes de la ONU y alinearía la cooperación fiscal global con compromisos que los Estados miembros ya han respaldado. Clarificar estos vínculos también fortalecería la integración de políticas a nivel nacional, asegurando que las normas fiscales apoyen el desarrollo sostenible, las prioridades de protección social y los objetivos de igualdad. Por el contrario, un enfoque estrictamente técnico dejaría a la Convención desconectada de los marcos políticos más amplios que orientan la acción económica, social y climática. La Convención debe apoyar -y estar integrada con- los objetivos de desarrollo sostenible, para todos los cuales la generación de ingresos es un componente clave.

El desafío de avanzar en el Protocolo II antes de la Convención Marco

La discusión sobre la Nota Conceptual sobre el Protocolo II generó preocupación de que pueda desviarse de la base sustantiva de la Convención. Dado que la mayoría de las disputas fiscales transfronterizas surgen de fallas del sistema actual, el Protocolo II debería reforzar un marco reformado, no replicar las deficiencias existentes.

El sistema actual de impuestos sobre las corporaciones está roto y genera disputas innumerables y costosas. El sistema de precios de transferencia basado en el principio de plena competencia está en el centro de estas disputas. La prevención de disputas debe ser la prioridad mediante un compromiso en la Convención de avanzar hacia un sistema tributario corporativo más efectivo basado en la tributación unitaria con reparto de acuerdo con una fórmula (formulary apportionment).

Su alcance debe fluir de la base legal compartida de la Convención, priorizando la prevención de disputas a través de medidas de transparencia que reduzcan las asimetrías de información, como la presentación pública de informes país por país.

Las propuestas de “opcionalidad” también merecen cautela, ya que múltiples vías corren el riesgo de fragmentación y pueden presionar a los países -particularmente a aquellos en desarrollo- a aceptar mecanismos como el arbitraje, que carece de apoyo amplio. Un Protocolo II con visión de futuro debe incluir mecanismos equitativos de Estado a Estado que respalden una arquitectura fiscal coherente y orientada al desarrollo, previniendo disputas por diseño y resolviéndolas de manera justa cuando surjan.

Mirando hacia la próxima sesión en febrero

Los gobiernos, la sociedad civil y otros actores han presentado ahora sus contribuciones el 5 de diciembre. La Alianza Global por la Justicia Fiscal realizó una presentación en nombre de más de 190 organizaciones de la sociedad civil y sindicatos, destinada a contribuir a la evolución del texto de negociación. Queda por verse en qué medida será considerada para abordar las deficiencias señaladas anteriormente en la redacción del texto para las negociaciones de febrero de 2026.